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En 2018 los 24 municipios del Conurbano recibieron la mitad de recursos que los 111 del interior

Según datos que se desprenden de un estudio realizado por el Instituto del Conurbano de la Universidad Nacional de General Sarmiento (UNGS), que lleva la firma del investigador Carlos Martínez, en 2018 los 24 municipios del Gran Buenos Aires recibieron la mitad de dinero por coparticipación que los 111 del interior. En el Conurbano bonaerense reside el 63% de la población de la Provincia. A continuación reproducimos el informe completo de la UNGS.

El rol del gobierno provincial en el financiamiento de los municipios (2013-2018)
PARA EL CONURBANO, NO ALCANZA

Los esquemas existentes que permiten financiar a los municipios
del Conurbano Bonaerense, presentan inequidades históricas
a la hora de distribuir los recursos. Esto se suma a un panorama
que presenta que de 2013 a 2018, el monto por habitante en
transferencias automáticas cae un 5,6% para el Conurbano, cifra
mayor que para el resto de la Provincia (4,6%). Además, desde el
2016 hay reducciones que profundizan las brechas en la asignación
de recursos, y que van en desmedro de la sustentabilidad fiscal de
los municipios.

Dentro del estudio de la economía, el federalismo fiscal se dedica a explicar
la forma en que se distribuye, entre los distintos niveles de gobierno (nacional,
provincial y municipal) el derecho a cobrar los distintos impuestos y tasas, la
responsabilidad de desarrollar las diversas funciones (defensa, seguridad,
educación, salud, recolección de residuos, etc.) y las transferencias financieras
entre niveles de gobierno, que se dan, por ejemplo, cuando algún nivel tiene
muchas obligaciones, en materia de servicios a prestar a la población, pero
pocos derechos, en lo que hace a los tributos que se le pueden cobrar a la
ciudadanía y a las empresas.

Ese es el caso de los municipios bonaerenses, y muy especialmente de
los del Conurbano. Las leyes de la provincia de Buenos Aires prohíben a
todos sus municipios establecer impuestos, a lo sumo pueden cobrar
(en nombre de la provincia y a cambio de una especie de comisión) los
impuestos provinciales a los autos de más de diez años de antigüedad, a las
embarcaciones deportivas, a los campos y a los contribuyentes de ingresos
brutos del nivel más bajo de facturación.

Así, los municipios del Conurbano solamente cuentan, como principal
recurso propio, con las tasas que pueden cobrar, a las personas propietarias
de inmuebles, a cambio de los servicios de alumbrado, barrido y limpieza
(ABL), y a las empresas, por el servicio de inspección de seguridad e higiene
(SeH), de General Sarmiento Conurbano en Debate Universidad Nacional del conurbano bonaerense
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El rol del gobierno provincial en el Financiamiento de los municipios (2013-2018)
Para el Conurbano, no alcanza

Si bien, en teoría, estos recursos deberían ser equivalentes al costo del
servicio prestado (y más estrictamente al valor del servicio recibido por cada
contribuyente), en líneas generales, por ser, prácticamente, la única fuente
de recursos propios municipales, suelen seguir otra lógica.

 

Así, en especial en las áreas metropolitanas (como el Conurbano) y en las
ciudades grandes e intermedias del territorio provincial, es común que se
cobre la tasa de ABL considerando el valor de cada propiedad, y la de SeH
según el nivel de facturación de cada empresa.

De esta forma, se trata de recursos que, en primer lugar, resultan muy
desiguales y tienden a cristalizar las diferencias del territorio. Esto quiere
decir que los municipios donde mayor sea la actividad económica y donde
más alto valor tengan las propiedades, van a contar con recursos de un nivel
muy superior a aquellos donde resulte más bajo el volumen de operaciones
económicas (formales) y el precio de las propiedades (con regularización de
dominio).

En segundo término, es claro que ese dinero no alcanza para el conjunto de
las funciones a cargo de los gobiernos municipales del Conurbano. Funciones
que, tradicionalmente, además de ABL y SeH incluyen, desde la señalización
y el mantenimiento de calles, hasta desagües pluviales y espacios verdes,
entre otras. Adicionalmente, los municipios bonaerenses, como en ninguna
otra provincia del país, tienen a su cargo una serie de establecimientos
públicos de salud, de todos los niveles de complejidad. Y a ello se deben
sumar tanto las funciones que los gobiernos nacional y provincial vienen
prestando deficientemente (desde segurid de General Sarmiento
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Para el Conurbano, no alcanza

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el tiempo y se han anclado en una visión de las funciones y necesidades
municipales de mediados del siglo pasado. De este modo, es claro que la
capacidad de los gobiernos municipales para desarrollar sus funciones de
forma aceptable en términos de cantidad, calidad y accesibilidad, respecto a
las necesidades, demandas y expectativas de la ciudadanía, va a depender,
en forma creciente, de los recursos que provengan de otros niveles de
gobierno.

Al respecto, es fundamental distinguir entre los dos tipos de transferencias
financieras que los gobiernos nacional y provincial realizan habitualmente a
los municipios bonaerenses, incluidos los del Conurbano.

Transferencias financieras a los municipios bonaerenses

El primer tipo corresponde a las transferencias no automáticas (habitualmente
denominadas discrecionales), las mismas tienen por principal característica
que recibirlas, para cada gobierno municipal, no es un derecho consagrado
por alguna Ley o Decreto, sino que depende, año a año, de la decisión
política de las autoridades nacionales o provinciales de turno. Así, no existe
obligación para dichas autoridades de realizar este tipo de transferencias ni
todos los años, ni a todos los municipios, ni en ninguna proporción o monto
en particular a ninguno de ellos. A su vez, estas transferencias suelen tener
(excepto en los casos en los que se trata de una mera asistencia para cubrir
el déficit municipal) un destino específico tal como alguna obra pública en
particular, o la compra de determinado insumo médico o realización de algún
tipo de actividad cultural prestablecida, por ejemplo. De esta forma, ni se
trata de recursos que resulten recurrentes y previsibles para las autoridades
locales, ni de dinero cuyo destino puedan determinar libremente. Ambos
aspectos limitan su margen de decisión de cara a la prestación del conjunto
de servicios a su cargo.

Este tipo de transferencia, en especial en lo que hace a la obra pública
municipal y en el territorio del Conurbano, tuvo una importancia muy
significativa entre 2009 y 2015, disminuyendo desde entonces.
de General Sarmiento

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Por todo ello, la fuente de recursos que debería garantizar el pleno
financiamiento de los servicios y funciones municipales, como complemento
de la recaudación de tasas propias, pero también como factor de corrección
de las diferencias en los niveles de desarrollo (y por tanto en la capacidad
contributiva) de cada territorio, no puede ser otra que las transferencias
automáticas. Se trata de transferencias prestablecidas como un porcentaje
o monto de determinados tipos de recursos nacionales y provinciales y con
criterios de reparto (indicadores o porcentajes) normados y previsibles año
a año.

De allí, la importancia de profundizar en este tipo de transferencias y en su
evolución, para el conjunto de los municipios del Conurbano, y para cada
distrito, en este caso de origen provincial (ya que no hay transferencias
automáticas de Nación a municipios en Argentina en la actualidad) en el
período 2013-2018.

Para analizar dicha temática es útil considerar, en primer lugar, el valor de las
transferencias automáticas en términos reales, esto es, descontado el efecto
de la inflación. Para ello resulta problemático utilizar los datos de variación
en el Índice de Precios al Consumidor publicados por el Instituto Nacional
de Estadística y Censos, ya que los mismos, correspondientes al período
2007-2015 han sido fuertemente cuestionados, además de que no se cuenta
con datos correspondientes a los meses que van desde diciembre de 2015
hasta abril de 2016 inclusive, por lo que sólo se podría trabajar con los años
2017 y 2018. Por tales situaciones, se ha optado por considerar la evolución
del Índice de Precios al Consumidor que calcula el Gobierno de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires (que conforma un área metropolitana con el
Conurbano).

Adicionalmente, para poder comparar entre territorios muy diversos, tanto
al considerar al Conurbano respecto al resto de la provincia, como para
analizar la realidad de municipios, dentro de la misma área metropolitana,
con diferencias de escala muy significativas (por ejemplo, en 2018, la
población estimada de La Matanza era más de doce veces y media la de San
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Fernando), resulta conveniente considerar los valores per cápita, tomando
como indicador las transferencias recibidas por habitante.
Si se analiza entonces, a lo largo del período bajo estudio, la evolución de
las transferencias automáticas por habitante, de origen provincial, en pesos
constantes de diciembre de 2013, recibidas anualmente por los municipios
bonaerenses a lo largo del período 2013-2018, es posible apreciar algunas
tendencias y realidades preocupantes.

Tal evolución se puede visualizar en la tabla publicada por el Observatorio
del Conurbano Bonaerense, donde se advierte que de 2013 a 2018, el monto
recibido por habitante, en poder de compra constante, por parte de los
municipios bonaerenses en concepto de transferencias automáticas, cae
un 5,3% para el conjunto de la provincia. A su vez, dicha caída es todavía
mayor en el Conurbano (5,6%) y algo más baja en el conjunto de los demás
gobiernos municipales bonaerenses (4,6%).

A su vez, si se analiza año a año, es posible advertir una leve caída (del orden
del 5%) en 2014, un crecimiento casi imperceptible (cercano al 1%) en 2015,
un aumento muy fuerte (15%) en 2016, una pequeña baja (3%) en 2017 y una
muy importante caída (11%) en 2018. Además, los datos del primer bimestre
de 2019 indican que la tendencia verificada en 2018 se mantendría durante
el presente año, ya que, en relación a enero-febrero 2018, se presenta una
caída, en términos reales, del 13,5% en las transferencias por habitante del
Conurbano (similar al valor del resto de la provincia de Buenos Aires). Vale
adelantar que, del análisis de los distintos
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Para el Conurbano, no alcanza

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Aires a sus municipios y la evolución que han presentado, con énfasis en el
Conurbano, en 2013-2018.
El sistema de coparticipación provincial ha representado unas tres cuartas
partes del total de las transferencias automáticas provinciales a lo largo del
período, excepto en 2016 (61%) y 2017 (68%). Dicho sistema consiste en la
distribución, entre el conjunto de los municipios bonaerenses, del 16,14% del
monto recaudado por el gobierno bonaerense en concepto de impuestos
provinciales y de lo que recibe la provincia por la coparticipación federal de
impuestos (que se conforma con la recaudación de los impuestos nacionales).
No forman parte de este sistema los impuestos provinciales que se han
descentralizado, en lo que hace a la gestión de su cobro, a los municipios
(contribuyentes de bajo monto de ingresos brutos, inmobiliario rural,
patentes de autos de más de diez años y de embarcaciones deportivas) ni
las transferencias automáticas que el gobierno bonaerense recibe o recibía
de Nación por fuera del esquema de coparticipación federal de impuestos
(fondo del conurbano, fondo federal solidario, etc.).

La coparticipación bonaerense distribuye recursos según indicadores
objetivos de los distintos municipios (población, superficie, inversa de la
capacidad contributiva, oferta municipal de salud pública, otros servicios
descentralizados a los municipios) que presentan ciertos sesgos.
El resultado de ello, analizado en profundidad en el libro “Conceptos y
dilemas de la coparticipación federal y de la coparticipación bonaerense”,
es una distribución que beneficia a los municipios del interior bonaerense en
detrimento de los del Conurbano.

Así, en 2018, el conjunto de los 24 municipios del Conurbano bonaerense
recibió, por habitante, la mitad de la coparticipación que obtuvieron los
restantes 111 gobiernos municipales de la provincia de Buenos Aires.
Proporción acorde a lo registrado a lo largo del período bajo estudio.
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A su vez, el resto de los fondos, que componen el otro cuarto del total de
las transferencias automáticas del gobierno bonaerense a sus municipios,
se dividen en cuatro grandes grupos, en cuanto a su efecto sobre el patrón
distributivo que surge de la coparticipación provincial.
Por un lado, hay fondos que exacerban la discriminación, en el reparto del
dinero, en contra de los gobiernos locales del Conurbano y de sus habitantes.
El caso más claro de ello refiere a la llamada descentralización tributaria,
cuyo componente principal es el impuesto inmobiliario rural.

Así, una parte muy significativa de lo que los municipios del interior recaudan
en nombre del gobierno provincial por este tributo, queda en sus respectivos
territorios, como una suerte de “comisión” por el servicio de cobro.

Ello no llega a compensar lo que los municipios del Conurbano perciben
(tal como sus pares del interior) por el cobro de las patentes de autos de
más de una década de antigüedad y de las embarcaciones deportivas, así
como por el impuesto a los ingresos brutos de los contribuyentes de muy
baja facturación. De este modo, lo obtenido por habitante en virtud de este
régimen fue, en 2018, en el interior provincial, más de 15 veces lo logrado en
el Conurbano.

Por otra parte, lo anterior ha sido parcialmente compensado por la creación,
por parte de la Legislatura bonaerense de otros fondos que reparten una
porción importante de los recursos de los impuestos “descentralizados”
que no corresponden a las “comisiones”, así como un porcentaje de la
recaudación del impuesto a los ingresos brutos que cobra la provincia y que
le queda para sí tras la coparticipación provincial.

Dichos fondos, tales como el Fondo de Fortalecimiento de Programas
Sociales y el Fondo de Inclusión Social, contemplan diversos indicadores que
favorecen levemente en el reparto al Conurbano, tales como la vulnerabilidad
social (Necesidades Básicas Insatisfechas, tasas de mortalidad infantil y
nacimientos con bajo peso, causas asistenciales iniciadas en el Fuero de
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Menores sito en cada municipio y defunciones por causas parasitarias e
infecciosas).
Al tercer grupo pertenece el Fondo de Saneamiento Ambiental, que
distribuye sus recursos por población, igualando lo recibido por el mismo,
en términos per cápita, entre los municipios del Conurbano y los del interior
(a su vez, al interior del Conurbano, se reparte de acuerdo a la participación
de cada distrito en el total de la basura enviada al CEAMSE).

Finalmente, existen ciertos fondos que, aún cuando operan por fuera del
sistema de coparticipación provincial, reparten los fondos con idénticos
criterios que él. Tales fondos son el Fondo de Fortalecimiento de Recursos
Municipales, el Fondo de Financiamiento Educativo, el Fondo Municipal de
Fortalecimiento de la Seguridad y otros Servicios Asociados, el Fondo de
Infraestructura Municipal y el Fondo Solidario Provincial, mientras que el
Fondo de Juegos de Azar incorpora, además de las variables que usa la
coparticipación provincial, a la recaudación correspondiente a dichos juegos
en los distintos territorios.

El efecto global de este conjunto de fondos con lógicas contrapuestas,
en términos de corrección de los sesgos del sistema de coparticipación
provincial, es nulo, ya que aquellos que benefician al interior provincial se
anulan con los que consideran más favorablemente al Conurbano.
Sin perjuicio de ello, vale destacar el hecho de que muchos de estos fondos,
a diferencia de los provenientes de la coparticipación provincial, no son de
libre disponibilidad, sino que deben asignarse a determinadas funciones de
gasto, tales como la disposición final de residuos, la obra pública municipal,
la seguridad, la educación, la salud o los programas sociales, lo que restringe,
nuevamente, la autonomía de las autoridades locales para desarrollar las
funciones y proveer los servicios que su población demanda.
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Crecimiento y disminución de las transferencias desde el
2016 en adelante
Para comprender mejor el importante crecimiento registrado en las
transferencias provinciales automáticas a los municipios del Conurbano
en 2016, su disminución en 2017 y 2018 y las perspectivas para 2019, es
necesario poner el foco en tres fondos en particular.
En primer lugar, vale mencionar que el Fondo Municipal de Fortalecimiento
de la Seguridad y otros Servicios Asociados se creó únicamente para el
Ejercicio 2016, ejecutándose, del total de $3.000 millones (provenientes del
mayor endeudamiento autorizado por la Legislatura al gobierno provincial
para dicho año) un 92,6% en 2016 y un remanente del 7,3% en 2017, con
un monto no ejecutado de apenas unos cuatro millones de pesos, que se
desconoce si ha de ejecutarse ni cuándo. Es claro que la eliminación de este
fondo a partir de 2017 explica, en buena medida, la leve baja registrada en el
valor real del total de transferencias por habitante registrado en dicho año.
En segundo término, el Fondo de Infraestructura Municipal (también
financiado con toma de deuda por parte del gobierno provincial) contó con
un total de $7.000 millones en 2016 y $8.500 millones en 2017.

Del monto correspondiente a 2016 un 75,3% se transfirió a los municipios
en dicho año, un 2,7% como remanente en 2017 y un 0,5% como remanente
durante 2018, sin que se registre ejecución de remanentes 2016 durante
enero y febrero de 2019. De esta forma, el nivel de ejecución acumulada del
fondo 2016 es, hasta febrero de 2019 inclusive, del 78,5%, sin que se sepa
cuando se transferirán (de transferirse) los $1.506 millones equivalentes al
21,5% restante.

De los $8.500 millones de 2017, un 64,5% se transfirió a los gobiernos locales
durante dicho ejercicio, un 23,9% en 2018 y un 0,8% en enero (y nada en
febrero) de 2019, con una ejecución acumulada del orden del 89,2% y un
monto aún no transferido a los municipios de unos $914 millones.
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En resumen, en concepto de Fondo de Infraestructura Municipal, se
transfirieron a los municipios bonaerenses $5.271 millones en 2016, $5.676
millones en 2017, $2.062 millones en 2018 y $71 millones en enero de
2019, valores que permiten comprender la caída registrada en el total de
transferencias en 2018 y parte de la reducción que puede vislumbrarse para
2019.

Finalmente, el Fondo Solidario Provincial (30% de lo que la provincia de
Buenos Aires recibía del Fondo Federal Solidario, integrado, a su vez, por el
30% de la recaudación nacional de retenciones a las exportaciones de soja y
sus derivados) desaparece en agosto de 2018 por la eliminación del Fondo
Federal Solidario. Ello dio paso a la creación del Fondo Compensador (Decreto
del Poder Ejecutivo Nacional Nº 836/18), que establece la distribución, por
única vez, de $4.125 millones entre todos los gobiernos argentinos de nivel
provincial (excepto La Pampa y San Luis, por no haber firmado o haber
renunciado al Consenso Fiscal de noviembre de 2017) según los coeficientes
de la Coparticipación Federal de Impuestos. A su vez, cada provincia debe
distribuir a sus municipios la mitad del dinero recibido.

En el caso de la provincia de Buenos Aires, el monto transferido a los
municipios resultó de unos $467 millones ($330 ejecutados en 2018 y $137
en enero de 2019). De esta forma, si se contempla, en forma conjunta los
montos recibidos por el Fondo Solidario Provincial y por el precitado Fondo
Compensador, los municipios bonaerenses obtuvieron en 2016 $1.305
millones, en 2017 $1.313, en 2018 $1.236 y en enero 2019 $137 millones. Dado
que no se prevén remanentes significativos del Fondo Compensador durante
el resto de 2019 (en febrero no ha transferido nada por este concepto) se
trataría de una pérdida importante en el presente año.

El hecho de que el Fondo Federal Solidario tuviese afectación, tanto para los
gobiernos de nivel municipal como provincial, a gastos de capital (básicamente obras
de infraestructura) hace que su eliminación (sobre cuya constitucionalidad la Corte
Suprema de Justicia de la Nación aún debe expedirse) implique perder el único
elemento que garantizaba un piso para la inversión pública en todos los municipios.
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Esto es particularmente grave en el caso bonaerense, donde el dinero
destinado por habitante a obras públicas provinciales es el doble en los
municipios oficialistas que en los opositores, según la correspondiente
planilla de distribución que forma parte del presupuesto provincial 2019
sancionado a fin del año pasado.
Asimismo, en el proyecto de Ley de presupuesto 2019 para la provincia de
Buenos Aires, también se preveían una serie de medidas (que finalmente no
se aprobaron por falta de consenso político) que implicaban mayor presión
sobre los gobiernos municipales bonaerenses, en especial en el Conurbano.
Las mismas consistían en transferir la parte del costo de la disposición
final de residuos en el CEAMSE, hasta entonces a cargo del gobierno
provincial, a los distintos municipios del Conurbano. También se preveía el
traspaso del costo de la tarifa social eléctrica a los municipios (reflejo de
la decisión del ejecutivo nacional de traspasarlo a los gobiernos de nivel
provincial) y el gasto de los subsidios al transporte correspondiente a las
líneas municipales de colectivos (que son las que no atraviesan más de un
municipio, situación más frecuente en las ciudades intermedias que en el
Conurbano). Adicionalmente, se proponía restringir, en mayor grado en el
Conurbano, el uso de los recursos del Fondo de Financiamiento Educativo
únicamente al mantenimiento de escuelas (pese a que las mismas son de
jurisdicción provincial, no municipal).

Todo ello constituía, tal como la no continuidad del Fondo Municipal de
Fortalecimiento de la Seguridad y otros Servicios Asociados y del Fondo de
Infraestructura Municipal y la eliminación del Fondo Solidario Provincial, que
efectivamente se llevaron a cabo en el período bajo estudio, una disminución
real de la suficiencia de los fondos provenientes de transferencias
automáticas con que los municipios del Conurbano cuentan para desarrollar
sus funciones.

Situación particularmente grave en un contexto de incremento de costos
incluso por encima del nivel general de inflación (consecuencia del
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desmedido aumento de las tarifas de servicios públicos) y de recesión
económica con ajuste fiscal de los demás niveles de gobierno, lo que
implica una mayor presión ciudadana sobre los gobiernos municipales del
Conurbano en materia de empleo, seguridad, salud, infraestructura escolar
e incluso alimentación.

Fuente:

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